Publiek-private samenwerking (PPS) is sterk in opkomst. Door publiek-private samenwerking ontstaan nieuwe betrekkingen tussen de publieke en de private sector. Het groenboek maakt een inventarisatie van de invulling die in het licht van het Gemeenschapsrecht aan publiek-private samenwerking in de Europese Unie wordt gegeven. Het groenboek vraagt de betrokkenen naar hun mening en geeft daarmee het startsein voor een discussie over de vraag of op Europees niveau specifieke wetgeving voor publiek-private samenwerking moet worden uitgewerkt.
MAATREGEL
Groenboek over publiek-private samenwerking en het Gemeenschapsrecht inzake overheidsopdrachten en concessieovereenkomsten [COM (2004) 327 def.].
SAMENVATTING
Met publiek-private samenwerking wordt een vorm van samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven bedoeld die enerzijds tot doel heeft om infrastructuur te financieren, te bouwen, te renoveren, te beheren of te onderhouden en anderzijds om diensten te verlenen. Publiek-private samenwerking is te vinden op terreinen als vervoer, volksgezondheid, onderwijs, veiligheid, afvalbeheer en water- en energiedistributie. Op Europees niveau levert deze vorm van samenwerking een bijdrage aan het Europese Groei-initiatief en de trans-Europese netwerken (TEN).
Kenmerkend voor publiek-private samenwerking is:
- de vrij lange duur van de samenwerking tussen de partijen;
- de wijze waarop het betrokken project wordt gefinancierd;
- de rol van de partijen bij de opzet, het ontwerp, de uitvoering en financiering van het betrokken project;
- de risicospreiding.
In het groenboek wordt onderscheid gemaakt tussen twee vormen van publiek-private samenwerking, namelijk:
- strikt contractuele publiek-private samenwerking;
In dit geval berust de samenwerking uitsluitend op een contract en zijn eventueel de Europese richtlijnen voor overheidsopdrachten van toepassing.
- geïnstitutionaliseerde publiek-private samenwerking;
In dit geval werken de publieke en private sector samen in een afzonderlijke rechtspersoon. Het kan echter ook om samenwerking ad hoc gaan, waarbij een rechtspersoon wordt opgericht die eigendom is van de private sector.
Een analyse van publiek-private samenwerking in het licht van het Gemeenschapsrecht
Op Europees niveau bestaat geen specifieke regelgeving voor publiek-private samenwerking. In het groenboek wordt daarom geanalyseerd of het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-Verdrag) en het daarvan afgeleide recht wel afdoende zijn voor de vraagstukken die publiek-private samenwerking met zich meebrengt. Daarnaast wordt uiteraard ook aandacht besteed aan punten als de selectie van de private partij en de uitvoering van publiek-private samenwerkingsprojecten.
Elke handeling waarbij een overheidsinstelling een derde opdracht tot uitvoering van een economische activiteit geeft, moet worden bezien in het licht van de regels en beginselen van het EG-Verdrag. In het verlengde van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten (de artikelen 43 en 49 van het EG-Verdrag) spelen hier in het bijzonder het transparantiebeginsel, het beginsel van gelijke behandeling, het proportionaliteitsbeginsel en het beginsel van wederzijdse erkenning een rol. Het EG-Verdrag is met andere woorden van toepassing op publiek-private samenwerking.
Bepaalde vormen van publiek-private samenwerking vallen onder de Europese wet- en regelgeving voor aanbestedingsprocedures. Bij de herziening van deze wet- en regelgeving in 2004 is een nieuwe gunningsprocedure voor overheidsopdrachten ingevoerd, de zogenaamde concurrentiegerichte dialoog. Wanneer bijzonder complexe opdrachten moeten worden geplaatst en een overheidsinstelling bij ondernemers naar een technisch optimale oplossing zoekt, kan met deze procedure aan bepaalde vormen van publiek-private samenwerking een wettelijke basis worden verschaft.
Met het oog op publiek-private samenwerking kunnen concessieovereenkomsten voor werken en diensten worden afgesloten. Het verschil tussen deze concessieovereenkomsten en overheidsopdrachten is dat de ondernemer in het eerste geval ten minste voor een deel aan de exploitatie van het werk of de dienst verdient. Op Europees niveau vallen concessieovereenkomsten gedeeltelijk (in het geval van concessieovereenkomsten voor diensten zelfs helemaal) buiten de werkingssfeer van de Europese richtlijnen voor overheidsopdrachten. De interpretatieve mededeling van de Commissie over concessieovereenkomsten in het Gemeenschapsrecht [Publicatieblad C 121 van 29 april 2000] verstrekt enige duidelijkheid over de verplichtingen waaraan overheidsinstellingen bij de keuze van de gegadigden voor concessieovereenkomsten moeten voldoen.
Moet er op Europees niveau specifieke wet- en regelgeving voor publiek-private samenwerking komen?
Het gebrek aan rechtszekerheid op Europees niveau, dat de ontwikkeling van de publiek-private samenwerking in de weg staat, wordt van professionele zijde beklaagd.
Met het groenboek wordt het startsein gegeven voor een openbaar raadplegingsproces over de vraag hoe publiek-private samenwerking kan worden gestimuleerd en tegelijkertijd voor daadwerkelijke concurrentie en rechtszekerheid kan worden gezorgd. Er worden 22 vragen gesteld, waarin met name het volgende aan de orde komt:
- wettelijk kader voor de selectieprocedures van de private partij;
- publiek-private samenwerking op particulier initiatief;
- contractueel kader voor publiek-private samenwerking en eventuele wijzigingen daarin;
- onderaanbesteding;
- daadwerkelijke concurrentie in het kader van geïnstitutionaliseerde publiek-private samenwerking.
De Commissie heeft toegezegd de reacties op het raadplegingsproces te zullen analyseren en publiceren. Bij wijze van follow-up zullen eventueel concrete initiatieven worden genomen. Aangezien op dit punt geen voorschriften bestaan, behoren verscheidene formules - bindende wetgeving, een interpretatieve mededeling, betere coördinatie van de inspanningen op nationaal vlak en uitwisseling van "good practice" - tot de mogelijkheden.
Achtergrond
Zoals aangekondigd in haar internemarktsstrategie 2003-2006 heeft de Europese Commissie een groenboek over publiek-private samenwerking gepubliceerd.
Publiek-private samenwerking is al sinds zo'n vijftien jaar sterk in opkomst. Overheidsinstellingen maken er in het licht van de bezuinigingen op de begrotingen steeds vaker gebruik van. Door samenwerking met de private sector kunnen ze van de knowhow van ondernemingen profiteren en bij alle fasen van een project - van de ontwerpfase tot de uitvoeringsfase van een project toe - geld sparen. In het algemeen levert publiek-private samenwerking tevens een bijdrage aan de discussie in de Gemeenschap over diensten van algemeen belang. Tot slot sluit de ontwikkeling van publiek-private samenwerking ook aan bij een algemene trend, namelijk de verschuiving van de rol van de overheid in de economie van organisator, regelgever en controleur naar rechtstreekse speler.
GERELATEERDE BESLUITEN
Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on public-private partnerships and Community law on public procurement and concessions [COM(2005) 569 final - Not published in the Official Journal].